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吴平:如何有效推进和完善生态补偿?

发布日期:2019/07/02 点击量:1270

发表时间:2018-01-16 来源:中国财政 作者:吴平

□ 吴平  国务院发展研究中心资源与环境政策研究所

人类的经济、社会系统都是建立在生态系统上,并与其“共存共荣”。生态系统良性运转是人类社会可持续发展的前提。长期以来,生态环境问题之所以难以解决,在很大程度上是因为受益者、保护者、破坏者、受损者之间的经济、生态利益未能实现公平分配。生态补偿正是根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本等因素,综合运用行政、经济、法律手段,形成生态破坏者赔偿、受益者付费、保护者与受损者得到合理补偿的运行机制,以实现生态利益的分配正义和生态责任的公平承担。完善生态补偿制度,对于实施主体功能区战略,促进生态扶贫,谋划绿富双赢,使“绿水青山”真正成为“金山银山”具有重要意义。

生态补偿的实践与探索

在国际上,生态补偿相对应的称谓是“生态服务付费”。总体而言,生态补偿的国际实践主要分为两种模式:

一是政府主导模式,包括生态补偿基金、生态补偿税、区域转移支付和流域合作等。该模式的主要特征为政府购买与主导、由政府机构管理、实施范围大、目的多样化、支付方式和标准统一及效率较低。例如美国的耕地保护性储备计划(CRP)、墨西哥水文环境服务支付项目(PSAH)和英国环境敏感地带项目(ESA)、农村管理计划(CSS)等。

二是市场主导模式,包括绿色偿付、配额交易、生态标签体系、排放许可证交易和国际碳汇交易等。该模式的主要特征为生态服务使用者或受益者付费、自愿性、由中介机构管理、实施范围小、目的单一、补偿方式多样、效率较高。例如厄瓜多尔的PROFAFOR碳封存项目、玻利维亚的LosNegros流域保护项目和法国Vittel水保护项目。这些生态补偿的实践由于法律规范健全、政府支付能力较强、产权制度完善、市场机制成熟、多方主体参与等因素都取得了一定成效。

自二十世纪七八十年代起,我国四川、云南等省就开始了生态补偿的实践。从二十世纪九十年代中后期开始,在森林、草原、矿山等多个领域开展试点,生态补偿实践得以快速推进。四川、陕西、甘肃三省率先开展退耕还林工程试点,2002年扩大到20多个省区。广东、福建等省份开展了流域生态补偿试点。深圳市于2007年开始对大鹏半岛开展生态补偿,通过财政转移支付的方式,对大鹏半岛近1.7万的原村民发放生态保护专项基本补助,补助数额达每人每月1000元,激发了原村民的积极性,使大鹏新区的生态环境得到改善。2011年,在财政部、环保部的牵头下,浙江和安徽在新安江流域开展了为期三年的全国首个跨省流域生态补偿试点。中央及此两省共同出资,根据年度水质是否达到考核标准来确定资金的拨付。新安江流域三年总体水质为优,符合水质考核要求。近年来,九洲江、汀江—韩江、东江等跨省流域横向生态补偿也逐步推进。这些实践有助于实现区域发展过程共赢、发展机会公平、发展成果共享。

生态补偿推进的制约因素

(一)生态补偿专项法律缺失,现有规范过于原则、分散。一是缺乏生态补偿的专门立法。虽然《生态补偿条例》在2010年就被列入立法计划,但因所涉及的利益关系复杂,补偿原则、领域、主体、资金、方式、对象、绩效评估等核心内容尚在探索之中,导致条例迟迟未能出台,使得生态补偿难以得到有效、全面落实。二是现有生态保护规范过于原则、分散,不成体系,难以形成制度合力。《环境保护法》、《草原法》、《森林法》《矿产资源法》等法律法规仅有关于生态补偿的原则性规定,可操作性差;地方法规、规章多集中在森林、矿产领域,覆盖面窄,且效力位阶低下,难以为生态补偿提供充分的法律依据。

(二)生态补偿范围窄、标准低、方式少、资金渠道单一且监管不足。一是现有生态补偿主要集中在森林、草原、矿产资源开发等领域,流域、湿地、海洋、土地、荒漠等生态补偿尚处于起步阶段,大气等领域尚未纳入。二是目前的补偿标准普遍偏低,不能完全弥补生态保护成本和发展机会成本,遑论生态系统服务价值。三是生态补偿方式单一。目前,生态补偿主要以资金补助为主,产业扶持、技术援助、人才支持、就业培训等政策、实物、技术及智力补偿方式未得到重视和推广。四是生态补偿资金渠道单一且监管不足。目前资金主要来源于中央财政转移支付,区域之间、流域上下游之间、不同社会群体之间的横向生态补偿发展不足,生态产品的市场交易机制很不健全。部分地区对生态补偿资金的使用并未到位,挤占、挪用资金的现象仍有发生。

(三)产权制度、监测体系、计算方法等基础支撑内容亟待完善。一是产权制度不健全。产权清晰是分配受益、认定补偿、确认权责的前提,而我国自然资源资产产权制度尚存在主体缺位、边界模糊等问题。产权制度不完善将会导致资源的掠夺性使用,受益者与保护者、破坏者与受损者的权责边界模糊,难以实现生态效益的公平和有效分配。二是监测体系不完善。当前,生态监测职能分散,监测网络割裂,监测方法多样,监测指标各异,监测人员、技术、经费等能力建设不足。三是计算方法不统一。机会成本法、意愿调查法、市场法等确立生态标准的方法尚未形成共识,影子工程法、当量法、市场价值法等多种计算生态服务价值的方法也存在争议。

如何有效推进和完善生态补偿?

生态补偿实质是实现发展成果的再次分配和资源蛋糕的重新切割,是促进经济转型、社会公平、生态优化协调统一的有效方式,必须坚定不移地推进生态补偿。

(一)立法先行是生态补偿规范化的根本保证。一要尽快出台《生态补偿条例》及其实施细则和技术指南。顶层设计上要明确生态补偿的原则、领域、对象、标准、程序、资金来源、考核机制、责任追究、主体权利义务等内容,为生态补偿的规范运行搭建完整的法律框架,提供完善的制度保障。二要修订相关法律法规,使之与生态补偿专项立法衔接得当,形成水、土、林、草、海、荒漠、湿地等全方位、多层次、广覆盖的生态补偿机制。

(二)补偿标准、范围、资金来源、方式的多元化是生态补偿全面实施的关键所在。一要建立系统、动态的生态补偿标准。针对草原、森林、矿产、荒漠、流域等领域及重点生态功能区的各自特点,分别制定生态补偿标准,形成系统的生态补偿标准体系。实施期间,根据保护效果、政府财力、社会经济等情况变化,适时调整生态补偿标准。二要扩大适用范围、拓宽资金渠道、丰富补偿方式,实现多元化的生态补偿机制。在森林、矿产、草原、流域等领域取得的试点经验基础上,逐渐推广应用到大气、湿地、重点生态功能区,以实现生态系统的整体保护。加大财政支持力度,优化财政支出结构,完善排污权、水权、碳汇交易等市场化补偿机制,鼓励及引导民间资本的参与,逐步建立政府引导、市场推进、社会参与的多元投融资渠道。除了资金补偿,对口协作、产业转移、人才培养、共建园区等受益地区向保护地区所提供的多样化横向补偿方式应当大力提倡。多元化补偿方式有利于培养被补偿地区的“换血”和“造血”功能,有助于贫困地区得到财政补偿、发展生态经济、建设基础设施、培养相关人才、保护生态环境从而脱贫致富。

(三)健全产权制度、完善监测体系、强化技术支撑是生态补偿有序、精确、高效开展的有力保障。一要健全自然资源资产产权制度。生态补偿所采用的不只是行政规制手段,还有市场运行方式,对公共资源最优配置的前提就是明晰产权。主体权利义务均衡、产权边界清晰、权能完整、利益分配公平的产权制度有利于开展生态补偿。二要完善生态监测体系。通过健全生态监测机制,规范监测方法,完善监测指标,利用智能化、规范化的监测技术形成统一的监测网络,加强监测合力,提供完整、一致、动态的监测信息。三要强化技术支撑体系。增加地理信息技术等研究及应用力度。如通过自动遥感分类工具,明确资源利用格局的变化,形成生态资产清单,构建自然资源资产负债表,实现单位面积价值量与生态补偿挂钩的精细化管理。明确并统一生态标准和计算生态服务价值核算方法,积极探索定量化的生态补偿评价体系。

(四)强化过程监督、健全绩效评估、调动社会参与是生态补偿切实推进的坚实后盾。一要强化监督追责。建立生态补偿协调机制,量化各部门的权责,加强对重点领域和区域资金分配使用情况的监督检查力度,对于落实不力的情况,启动监督问责机制。二要健全绩效考核评估。明确定期对生态补偿进行动态考核,对于践行良好的地区,增加政策倾斜和资金奖励;对于落实不力的地区,减少政策扶助和资金支持。三要调动社会参与。加大生态补偿宣传教育力度,构建公开公正的补偿程序,充分发挥媒体的监督作用,提升公众支持生态补偿的意识,引导各类受益主体履行生态补偿义务,督促管理者切实履行生态治理责任。

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